Este ensayo tiene por objeto plantear unos criterios que permitan iniciar un análisis sobre la importancia de encontrar las posibilidades del desarrollo de los municipios de Boyacá. Para lo cual, se convoca a las autoridades locales y a sus propias comunidades a que asuman, con la máxima pertenencia y seriedad, el diseño y puesta en marcha de un modelo que interprete el futuro deseado por las comunidades de cada uno de los municipios de este departamento.
Este estudio parte de unos conceptos de municipio y de su desarrollo, continúa con alusiones a los factores del desarrollo municipal, luego se refiere al Sistema de Municipios y al Sistema Municipio; resalta, luego, el tema de los planes municipales de desarrollo en la Constitución Política de Colombia, y finalmente se refiere a algunas potencialidades del desarrollo de los municipios de Boyacá.
El estudio sobre este tema debe continuar como aporte a la cultura de la planificación del desarrollo local involucrando cada vez más a los actores de ese desarrollo quienes serán los mismos protagonistas del cambio de mentalidad requerido y, obviamente, deben ser, en primera instancia, los mismos beneficiarios de él.
Conceptos de municipio y de su desarrollo
El municipio (grande o pequeño) es como una obra con cuerpo y espíritu, construida por la cultura y la mentalidad de sus habitantes, durante toda su historia y con el concurso, consciente o inconsciente, de muchas generaciones. Por eso, de esos dos atributos humanos (cultura y mentalidad) vigentes a través de los tiempos, aplicados individual o colectivamente, lenta o dinámicamente, correcta o incorrectamente, dando uso a los recursos disponibles en su territorio se han logrado unas condiciones de vida concretas: (satisfactorias, aceptables, deficitarias, insatisfactorias o deprimidas) o sea de desarrollo o de subdesarrollo municipal, según el caso.
El desarrollo del municipio es el aumento de la eficiencia en él mismo, en lo referente a su aptitud para satisfacer las necesidades de la población y para estimular las actividades productivas como medio para lograr la transformación socioeconómica a través de la elevación progresiva y sostenida de la calidad de vida de la gente y como epicentro de apoyo de las actividades de su territorio. La calidad de vida debe implicar una valorización del ser en todas sus dimensiones humanas: material, social, política, artística, moral, ética y religiosa, etc. Tal valoración debe ser periódica y concreta para saber si se avanza o no, en el sentido del desarrollo y para conocer las razones y factores que producen alguna de esas dos situaciones. Desde luego, que la calidad de la organización comunitaria (y su efecto principal que es la clase de administración que ella misma se brinda) es lo que impulsa, detiene o retrasa el proceso hacia el mejoramiento de la calidad de vida individual y colectiva en su territorio de acción directa e influencia. El artículo 314 de la Constitución Política de Colombia (CPC) establece que “ En cada municipio habrá un alcalde, jefe de la administración local y representante legal del municipio que será elegido popularmente(...)”
El desarrollo de un municipio debe significar, sin lugar a dudas, la felicidad o la oportunidad de alcanzarla, para todos sus habitantes. Parece muy necesario que cada municipio pudiera establecer, periódicamente, si la felicidad de sus habitantes existe y cómo se manifiesta, o si disminuye o se incrementa con el paso del tiempo. La respuesta permitiría calificar si se avanza o se retrocede en términos del desarrollo local y, esto a su vez, indicaría la calidad de la administración que se ha tenido.
El Population Crisis Comitee encontró el “puntaje del estándar de vida urbana”, mediante la relación de 11 variables que utilizó en un estudio y que le permitió comparar las condiciones de vida en las principales ciudades del mundo. Las variables utilizadas, con sus respectivas ponderaciones, por el mencionado Comité son las siguientes:
- Población (número absoluto total de habitantes)
- Seguridad pública (homicidios por 100.000 habitantes)
- Costo de los alimentos (porcentaje de los ingresos familiares gastado en alimentos)
- Espacio habitable (personas por habitación)
- Estándares de vivienda (porcentaje de vivienda con agua y electricidad)
- Comunicaciones (teléfonos por cada 100 habitantes)
- Educación (porcentaje de niños en la escuela secundaria)
- Salud pública (defunciones de niños menores de 1 año por 1000 nacidos vivos)
- Paz y tranquilidad (cantidad de ruido ambiental, escala 1-10)
- Circulación del tráfico (millas por hora durante las horas de punta)
- Aire puro (distintos medios de contaminación)
Factores del desarrollo municipal
El desarrollo, en general, es el proceso, hacia la consecución continua y sostenida de mejores niveles de vida de las comunidades asentadas en los espacios donde operan el Sistema Municipio o el Sistema de Municipios, según el enfoque adoptado y su aplicación relacionada íntimamente con la cultura, mentalidad y actitudes colectivas.
Existen muchas variables que determinan el desarrollo (logro de niveles altos de bienestar colectivo) de un municipio.
Haciendo un esfuerzo simplificador pueden plantearse como factores de desarrollo local los siguientes:
- La legalidad, certeza y exactitud en la determinación del territorio municipal o sea la localización astronómica (coordenadas geográficas: latitud y longitud) bajo la responsabilidad del gobierno central (en la actualidad del Instituto Geográfico Agustín Codazzi)
- La formación económica y social dentro de la cual prevalece un modo de producción
- El tipo de sociedad que se tiene (pertenencia, autoestima, valores humanos)
- La existencia colectiva de una visión prospectiva de la comunidad
- El tipo de organización política y comunitaria y su operatividad real
- El tipo de liderazgo endógeno y de mentalidad y de acción (coyuntural o estructural)
- La seguridad, eficacia y eficiencia de las políticas estatales de los niveles: nacional, departamental y municipal.
- La disponibilidad y calidad de los factores de la producción (tierra, agua: fuentes superficiales y acuíferas, vegetación, subsuelo. Fuerza de trabajo (calificada y no calificada) Capital: Capacidad y voluntad para las Inversiones (ahorros) y capacidad de crédito. Tecnología: intensiva en mano de obra o intensiva en capital. Capacidad empresarial realmente productiva y reflejada en las condiciones de competitividad de la producción, y eficiencia y solidez en los mercados nacionales e internacionales. Capacidad endógena para elaboración de planes, programas y proyectos, y gestión hasta culminar satisfactoriamente la ejecución de éstos.
- Las características climáticas (cambios de temperatura, luminosidad, intensidad solar, régimen de lluvias, régimen de vientos)
Sistema de municipios
El municipio debiera considerarse como un elemento componente del conjunto que conforma un sistema de municipios y como tal organizados y jerarquizados funcionalmente de manera que establecen y fortalecen relaciones entre sí y con su entorno no solo para subsistir sino para servir de espacio de vida y realización social de todos sus habitantes. El análisis de la operatividad o aplicabilidad de esta definición muestra para el caso de Boyacá que, si bien es cierto, existen territorialmente más o menos definidas unas jurisdicciones espaciales que permiten aceptar la presencia real de los municipios no puede decirse lo mismo de la coordinación y organización de las relaciones de ellos dentro de un sistema. Este aspecto puede ser una de las causas determinantes de la carencia de pertenencia hacia lo que se denomina el departamento como ente territorial conformado, a su vez, por el conjunto de municipios que le han sido asignados por ley como jurisdicción política y administrativa.
Sistema municipio
Desde otra óptica puede concebirse el municipio como un sistema o conjunto organizado de actividades interconectadas por comunicaciones y donde esas actividades y comunicaciones conforman subsistemas expresados dinámicamente en las condiciones del desarrollo de ese territorio para el bienestar de sus habitantes. Entendido, de esta forma como un sistema, el municipio ha de contar con una administración capaz de coordinar a las comunidades, de promover su participación creciente pero democrática y cualitativa, de encontrar explicación al estado de las condiciones generales de vida para elaborar la visión prospectiva conducente a adquirir compromisos comunitarios y a establecer responsabilidades sociales en procura de mejorar continuamente esas condiciones o de sostenerlas si hubieren alcanzado niveles elevados u óptimos.
El municipio como sistema parece ser la modalidad que más se acomoda a la realidad en Boyacá. Por eso, se nota el interés grande de cada administración en promover, prioritariamente, proyectos para satisfacer necesidades apenas locales y, al margen y difícilmente, hay interés por asociarse con otras localidades contiguas espacialmente para impulsar proyectos de impacto común o de impacto regional como los referentes a acueductos, recuperación de cuencas hídricas, reforestación y revegetalización de zonas de interés común, tratamiento de aguas residuales y de desechos domésticos e industriales, distritos de riego etc.
Los subsistemas locales (municipales) en términos generales son las siguientes:
Subsistema vial y de estacionamiento
Subsistema de transporte local e intermunicipal correspondiente
Subsistema de educación
Subsistema de salud
Subsistema de oferta de agua (fuentes: superficiales y acuíferos, tratamiento y abastecimiento)
Subsistema de desagües residuales y de aguas lluvias
Subsistema de cultura
Subsistema de parques y recreación
Subsistema de Iluminación pública
Subsistema de recolección de basuras
Subsistema de cementerio
Subsistema de conservación y recuperación del Medio Ambiente
Subsistema de abastecimiento (centros de acopio, plazas de mercado, hipermercados, supermercados, almacenes, tiendas, vendedores ambulantes, etc.)
Este listado permite deducir la complejidad de la administración local y la necesidad de mejorar cada día la capacidad real del manejo de los recursos, intereses y expectativas de las comunidades locales.
Los planes municipales de desarrollo en la Constitución Nacional
La planificación del desarrollo de los municipios es el esfuerzo deliberado de las comunidades, debidamente dirigidas, para establecer un control u orientar el proceso de mejoramiento de la calidad general de la vida de las gentes mediante la intervención pública sobre el Sistema de Municipios o en la escala local, mediante la intervención sobre todos o algunos de los componentes del sistema de municipios (BID, 1981)
Planificar es preparase para algo importante en la vida de los individuos y de los pueblos debido a que siempre, consciente o inconscientemente, tácita o explícitamente, la vida es un proceso continuo para lograr objetivos y metas, en ambientes de escasez o limitación de recursos. El ser humano tiene la facultad intrínseca de poder preparar racionalmente la toma de decisiones y de administrarlas adecuada o inadecuadamente.
Las Naciones Unidas definieron la planificación “como un proceso de elección y selección entre cursos alternativos de acción, con vistas a la asignación de recursos escasos, con el fin de obtener objetivos específicos sobre la base de un diagnóstico preliminar que cubre todos los factores relevantes que pueden ser identificados”. Por su parte un ex ministro hindú señaló que “planificar es aplicar la inteligencia para tratar los hechos y las situaciones como son y para encontrar un modo de resolver los problemas”; esta definición es sabia y expresa la mejor y máxima concepción de la planificación por su sencillez y alta comprensibilidad de manera que cualquier persona la entiende y, lo mejor de todo, podría participar en su puesta en práctica, lejos de consideraciones sofisticadas de tecnicismos y cientifismos que enredan y, en últimas, logran excluir la participación comunitaria..
En julio de 1991 la Asamblea Nacional Constituyente promulgó la nueva Constitución Política de Colombia (CPC); la cual, en su artículo 300, numeral 11 establece que “Los planes de desarrollo y de obras públicas, serán coordinados e integrados con los planes y programas municipales, regionales y nacionales”. Para facilitar esta coordinación la misma CPC establece que habrá un Consejo Nacional de Planeación integrado por representantes de las entidades territoriales y de los sectores económicos, sociales, ecológicos, comunitarios y culturales. También, establece que en las entidades territoriales, entre ellas los municipios, habrá consejos de planeación y que el Consejo Nacional de Planeación y los consejos territoriales de planeación constituyen el Sistema Nacional de Planeación (CPC, art. 340) Por los resultados de coordinación que poco o nada se conocen, existen serios reparos y muchas dudas sobre la calidad de la operatividad y eficiencia este sistema.
El artículo 339 de la CPC establece que “las entidades territoriales elaborarán y adoptarán de manera concertada entre ellas y el gobierno nacional, planes de desarrollo, con el objeto de asegurar el uso eficiente de sus recursos y el desempeño adecuado de las funciones que le hayan sido asignadas por la Constitución y la ley. Los planes de las entidades territoriales estarán conformados por una parte estratégica y un plan de inversiones de mediano y corto plazo.”
El artículo 311 de la CPC al referirse al Régimen Municipal señala que “Al municipio como entidad fundamental del Estado le corresponde prestar los servicios públicos que determine la ley, construir las obras que demande el progreso local, ordenar el desarrollo de su territorio, promover la participación comunitaria, el mejoramiento social y cultural de sus habitantes cumplir las demás funciones que le asignen la Constitución y las leyes.”
El numeral 5 del artículo 315 de la CPC como una de las atribuciones del alcalde establece “Presentar oportunamente al Concejo los proyectos de acuerdo sobre planes y programas de desarrollo económico y social, obras públicas, presupuesto anual de rentas y gastos y los demás que estime convenientes para la buena marcha del municipio.”
Se observa que existe un marco de referencia constitucional suficiente que fundamenta y promueve la coordinación en los planes de desarrollo de todos los niveles del establecimiento público.
De la comparación entre el marco legal y la realidad del desarrollo de los municipios puede desprenderse que existen grandes dificultades para la coordinación de los planes de los diferentes niveles de la administración y por tanto grandes deficiencias en el avance ordenado hacia el mejoramiento de la calidad de vida de las comunidades municipales. Esto puede significar que dado que los municipios como entes territoriales y como elementos básicos del Sistema Nacional de Planeación tienen responsabilidades legales dentro del Sistema Nacional de Planeación entonces deben favorecerse, equitativamente, de las bondades y atributos de éste; lo cual, está siendo muy cuestionado en los niveles locales por déficit en los resultados.
La obligatoriedad constitucional, como muchos otros aspectos de norma, tiene lógica y coherencia legal y teórica pero, desafortunadamente, no tiene estos atributos en la práctica; y, este aspecto no ha sido sometido a análisis y establecimiento de responsabilidades a la luz de los mandatos de la Carta Magna.
Cada ente territorial (departamento o municipio) ha tratado de hacer u ordenado la efectuar el ejercicio aislado de la elaboración de los llamados Planes de Desarrollo, más como el lleno de una exigencia constitucional que como la expresión de las expectativas y compromisos comunitarios y de la voluntad de los gobernantes respectivos hacia el cumplimiento o hacia la responsabilidad de ejecutar lo propuesto en los documentos que denominan “El Plan de Desarrollo”. Esto se deduce fácilmente, y en la generalidad de los casos, de la marcada diferencia entre los programas y sus proyectos específicos comprometidos periódicamente por las diferentes administraciones frente a las ejecuciones reales y a los magros “avances” en términos de las condiciones de vida de los habitantes de cada ente territorial, en este caso de los municipios.
Se expresó atrás que el desarrollo puede entenderse como un proceso permanente y continuo hacia el mejoramiento de las condiciones de vida en todo el territorio de la nación o en parte de ella (un departamento o un municipio); esto debe darse con la participación y compromiso de la comunidad y bajo el liderazgo de autoridad competente; para lo cual, ha de construirse, previamente y con el concurso social, una visión prospectiva del territorio que se quiere desarrollar. Esto significa que la sociedad ha definido oportunamente cómo quisiera ser y cómo quisiera vivir cuando llegue al horizonte de tiempo establecido por ella misma.
El desarrollo no llegará espontáneamente y es por eso que si las comunidades tienen la capacidad para establecer un plan de desarrollo para el largo plazo (Visión Prospectiva) ellas habrán de tener también la suficiente capacidad y la voluntad para comenzar desde hoy a construir esas condiciones nuevas y de bienestar colectivo. Lo contrario, o sea elaborar planes sin el ingrediente de la participación comunitaria tanto en la etapa de planificación como en su ejecución no pasa de ser el ejercicio académico imperfecto de siempre; sobre lo cual, no se sabe qué es mejor o peor: si se trabaja sin plan, improvisando o sea al azar y al capricho de quienes “gobiernan” coyunturalmente o si se trabaja con planes escritos y aprobados pero deficitariamente ejecutados como ocurre hoy en la mayoría de nuestros municipios.
Potencialidad del desarrollo municipal
Los modelos sociales y económicos que ha vivido y soportado el país, poco o casi nada se han preocupado del desarrollo local. Las variables macroeconómicas muestran cifras consolidadas sobre el Producto Interno Bruto del País y sus respectivas componentes Consumo, Inversiones, Exportaciones e Importaciones; o del Ingreso como remuneración a los factores productivos, a saber: Sueldos y Salarios, Rentas, Intereses y utilidades. Lo hacen por grandes agregados de esas variables y así lo publican para mostrar cómo va o cómo parece que va el país en general. Algo se puede saber sobre algunos departamentos en es esos aspectos; pero de la gran mayoría de los municipios nada se publica y, al parecer, nada se sabe. Es decir, los municipios, individualmente, ignoran en las variables enunciadas y en otra muchas cuál es su participación en los grandes agregados y cuáles su comportamiento a lo largo del tiempo.
Sin embargo, los municipios albergan gente, tienen actividades económicas y sociales, generan o consiguen recursos, tienen muchos problemas y hacen esfuerzos, muchas veces inocuos, aplazados o perdidos, por buscar soluciones a las necesidades que crecen con el crecimiento de la población y con el deterioro de las condiciones económicas y sociales en su territorio pero siguen con vida como les ha ocurrido a muchos durante varios siglos en Boyacá, y hacen parte del conjunto de entes territoriales de su nivel para conformar los departamentos y la Nación.
Los municipios tienen, hacia el presente y su futuro grandes potencialidades sobre las cuales hay en ellos poca conciencia aún.
El país, los departamentos y las ciudades grandes han diseñado sus proyectos sobre posibilidades de atraer grandes inversiones externas, en un esfuerzo muchas veces fallido y gravoso siempre.
Por su parte los municipios en general, y en especial los pequeños, tienen recursos y factores de producción, hoy mal empleados o subempleados, que se acomodan a la escala de sus necesidades. Los municipios requieren de un modelo de desarrollo propio y autosuficiente en primera instancia, para luego proveer e intercambiar bienes y servicios en el área de su influencia y más tarde con el resto del país y del mundo. Cada municipio tiene sus fortalezas y oportunidades comparativas para convertirse en generador de autodesarrollo.
Es claro que los municipios de Boyacá tienen sus mayores potencialidades en actividades agropecuarias para la seguridad alimentaria de su territorio y para proveer la demanda por alimentos de gran parte de la población asentada en Bogotá (capital de la República con cerca de 7 millones de habitantes), siempre y cuando se produzca y se participe en los mercados en condiciones reales y sostenidas de competitividad. La gran expectativa puede consistir en avanzar a agregar valor a la producción del sector primario pasando a la agroindustria y, en especial, en productos limpios para posicionarse en mercados nacionales importantes y en los internacionales aprovechando ventajas comparativas de mano de obra más barata (posibles menores costos de producción) y la variedad de climas y de suelos.
También, los municipios de Boyacá tienen buenas ventajas comparativas en la explotación de recursos minerales y en el turismo.
La producción del sector minero, muy poco beneficia a las economías locales por falta de capacitación de la mano de obra, por falta de capacidad empresarial, por limitaciones de tipo tecnológico y, muchas veces, por problemas de inseguridad.
El sector turismo está por explotarse adecuadamente. Las pocas gestiones públicas y privadas se orientan a lograr la mayor ocupación coyuntural de los tradicionales hoteles de Villa de Leyva, Paipa y Punta Larga. En este sector la estrategia estructural consiste en que todos los municipios de Boyacá se consideren como potenciales polos de atracción turística. El hecho de tener población establecida en ellos es porque existen condiciones mínimas que han permitido esa permanencia. Todos esos municipios tienen oferta turística potencial en agroturismo, ecoturismo, etnografía, gastronomía, fauna y flora, paisaje, cuencas y microcuencas hídricas, senderos, caminos reales, ruta libertadora, iglesias, capillas, historia, deportes, manifestaciones culturales autóctonas, etc.
Solo una organización local fuerte, basada en la inteligencia de los profesionales y demás gentes de cada localidad pueden diseñar su futuro y comprometerse a establecer las condiciones para el uso óptimo de los recursos propios y de los que se consigan, de los factores ciertos de producción y del cultivo y promoción de la pertenencia local de toda la comunidad como elemento indispensable para que los ahorros privados se conviertan en inversiones productivas ahí donde se vive, y los esfuerzos colectivos se conviertan en bienestar sostenido y creciente para todos, bajo la dirección y responsabilidad de gobernantes inteligentes y honrados. Se necesita una fuerte y continua cultura para el desarrollo, basada en un cambio de mentalidad y en los esfuerzos autónomos e intensos de toda la comunidad y en la misma dirección; de esa forma, se ganará en autonomía local, en productividad, en competitividad, en respetabilidad, en bienestar y en dignidad general.”Los procesos de desarrollo local, por la implicación de la población, la concurrencia de recursos naturales y financieros, la necesidad de formación de recursos humanos locales, se convierten en estrategia de medio o largo plazo. (...) Por definición, el desarrollo local requiere una fuerte implicación de la sociedad local, auténtica protagonista de los cambios que se hacen por ella y para ella (...) se hace necesaria una nueva organización del sistema de ciudades y regiones, donde los espacios y los territorios no son solo el espacio físico donde se ubican las actividades productivas y las organizaciones, sino que son entes con responsabilidad propia y capacidad de actuación y respuesta de sí mismos”.
Hugo Arias Castellanos
